节能减排科普知识节能环保项目策划2024/8/10《环境保护》杂志

　　当下双罚制合用范畴的肯定显现一种随便而差别一的形态，在立法层面上还没有有同一的尺度 [6]

　　当下双罚制合用范畴的肯定显现一种随便而差别一的形态，在立法层面上还没有有同一的尺度 [6] 。详细表如今以下两个方面：一是轨制差别一。从上述枚举的条目来看，今朝情况惩罚双罚制没有同一的轨制划定，仅在差别的法令中有响应的条目，且立法不分歧。好比回绝查抄轨制，仅在固体废料与泥土净化立法范畴有双罚制，而其他净化立法范畴并没有划定。二是地域不均衡。从处所情况立法条目来看，上海市今朝划定的双罚情况较多，但也存在与其他轨制的跟尾成绩，而其他地域对双罚制划定得较少，大概没有划定，地域之间的立法不均衡，存在立法公允性成绩。

　　别的，立法的双罚制条目中也没有同一不断止双罚的合用范畴，部门法令释义中有所说起，如《〈中华群众共和国固体废料净化情况防治法〉释义》中以为，“普通状况下，生态情况主管部分大概其他负有固体废料净化情况防治监视办理职责的部分，该当对以迟延、围堵、滞留法律职员等方法回绝、阻遏监视查抄，大概在承受监视查抄时故弄玄虚的违法举动责令矫正，处5万元以上20万元以下的罚款。但在违法主体是法人单元、仅仅对单元惩罚还不敷以让违法举动人感同身受的状况下，生态情况主管部分大概其他负有固体废料净化情况防治监视办理职责的部分，还该当对间接卖力的主管职员和其他间接义务职员，处2万元以上10万元以下的罚款。也就是说，像农人、个别户等零丁、个体的阻遏法律的举动，也欠好说有‘间接卖力的主管职员和其他间接义务职员’，就根据普通状况处置，该当责令矫正，处5万元以上20万元以下的罚款” [8] ，但更多的法令法例及释义未对此停止阐明，没有明白哪些主体违法能够不断止双罚。

　　[1]吴卫星. 我国环保立法行政罚款轨制之开展与深思：以新《固体废料净化情况防治法》为例的阐发[J]. 法学批评, 2021, 227(３): 163-172.

　　部门法人企业如天然人独资企业，投资报酬间接卖力人，单元违法被惩罚时，其已要负担罚款任务，再对其小我私家惩罚款，有减轻惩罚之嫌；另有部门民营企业，法定代表人大概运营者控股在90%以上，其既是企业环保间接卖力人，也是企业的实践受益人，惩罚企业后再惩罚小我私家减轻了企业主承担。落实双罚制，客观上倒霉于优化营商情况，也与包涵谨慎羁系的趋向相违犯。

　　肯定违法主体的猜疑。由于立法界定的不明白，法律职员在法律时肯定义务职员存在猜疑。就个案而言，间接卖力的主管职员是指企业的法定代表人仍是消费运营卖力人无从肯定；在一些持续性违法举动如建立项目“三同时”违法方面，假如项目用时较久、卖力职员前后变更较大，确认义务人存在猜疑。违法主体不克不及确认则后续查询拜访也无从提及。

　　关于施行双罚制的立法根据，有学者以为节能环保项目筹谋，能够鉴戒《中华群众共和国公司法》中的“揭开公司面纱”（公司法品德承认）轨制，以其作为行政惩罚双罚制的法理根底 [4] 。笔者以为，公司法品德承认道理作为情况行政惩罚双罚制的法理根底比力牵强，双罚制立法并未辨别不法人构造，且公司法品德承认追责的工具次要是股东，与双罚制的合用工具“间接卖力的主管职员和其他义务职员”存在区分。换言之，这一实际作为环保双罚制的立法根据也其实不充实。

　　[5]赵存喜, 陶芳标, 孙效敏. 食物宁静范畴企业法人违法行政双罚制可行性讨论[J].中国食物卫生杂志, 2011, 23(1): 81-84.

　　1 本文所指的情况行政惩罚双罚制，次要指对单元与义务人都停止行政惩罚的举动，不包罗法条中划定对单元惩罚而对义务人停止行政处罚的举动。此次要是思索到行政处罚其实不由普通法律职员施行，属于行政构造内部的举动，而行政惩罚则否则。

　　理论中，在小我私家独资企业、天然人独资企业等主体中，因义务职员相对明白，落实双罚制减轻惩罚的较多。但有对小我私家独资企业展开双罚，被提告状讼讯断败诉的司法案例 2 ，讯断书提出：在刑法中公营独资企业立功根据刑法有关天然人立功的划定惩罚，不会发作“一事双罚”情况。在其他法令中，未明白小我私家独资企业违法合用“一事双罚”的情况下，按照法令类推实际，小我私家独资企业违法惩罚宜不该根据“一事双罚”处置。按照《行政惩罚法》第二十四条“对当事人的统一个违法举动，不得赐与两次以上罚款的行政惩罚”，也就是说，当义务主体和“间接卖力的主管职员和其他义务职员”是统一个主体时，合用“一事不再罚”划定规矩。上诉人属于小我私家独资企业，由一个天然人投资，财富为投资人小我私家一切，投资人以其小我私家财富对企业债权负担有限义务，违背行政法例，对其施行“双罚”于法无据。终极二审讯决打消了一审讯决和惩罚决议书。

　　在立法上该当明白“间接卖力的主管职员”“其他义务职员”的界说大概建立断定的准绳，细化划定双罚制合用的工具和范畴。假如法令中不断止界定，也该当经由过程法令注释等细化明白，从而便于法律同一，更好地落实双罚制。

　　思索到双罚制的立法根据成绩，笔者以为，现阶段情况行政惩罚双罚制实在更倾向因而立法构造的一种情况政策，即针对部门违法举动划定破例的双罚，以增强惩戒力度，增长立法威慑力。基于此，在此后的情况立法中，关于双罚制该当慎重限定合用范畴，究竟结果假如在各范畴遍及合用双罚制，就达不到这一政策的初始规制目标，有违初志。因而，关于要设定双罚制的立法条目，该当展开实际研讨，充实论证立法根据，进步立法条目的威望性。

　　[2]罗清泉, 许安标, 张桃林. 《中华群众共和国泥土净化防治法》释义[M]. 北京: 中百姓主法制出书社, 2018: 312.

　　从情况法律理论来看，今朝《情况庇护法》和《固体废料净化情况防治法》划定的行政拘留、环评故弄玄虚、建立项目“三同时”的双罚制有所落实，但在其他方面特别是《泥土净化防治法》划定的对泥土净化义务人大概地盘利用权人的双罚制落地较少。在笔者看来，落施行行双罚制次要面对和存在以下猜疑和成绩。

　　双罚制本来来自刑法观点，指针对单元立功既惩罚义务人，也惩罚单元，相对单罚而言是从负担义务的主体来分类的 [1] 。厥后我国的行政违法中也引入双罚制观点，次要是指对一个行政违法举动，对单元和义务人别离惩罚。今朝的宁静消费、食物宁静、药品办理、税收征收等行政立法范畴均有双罚制的划定。2019年10月，天下人大常委会法制事情委员会印发的《中华群众共和国行政惩罚法（改正草案）》（收罗定见稿）第十五条划定：“对生态情况、食物药品等触及群众大众性命安康宁静范畴的违法举动该当实施严厉的行政惩罚，单元施行违法举动的，除对单元赐与行政惩罚外，还该当对相干义务职员赐与行政惩罚。”固然2021年1月正式审议经由过程的《中华群众共和国行政惩罚法》（2021年7月15日起实施，以下简称《行政惩罚法》）终极删除收罗定见稿的这一条内容，但也阐明行政违法双罚制在法式立法上曾经有所思索。

　　[4]袁杰, 黄炜, 别涛, 等. 《中华群众共和国固体废料净化情况防治法》释义[M]. 北京: 中百姓主法制出书社, 2020: 245.

　　也有一些法令释义中阐清楚明了立法来由。好比《〈中华群众共和国泥土净化防治法〉释义》载明：在《泥土净化防治法》草案审议过程当中，有多方面定见激烈请求加大泥土净化义务人大概地盘利用权人有关违法举动的法令义务，构成有用震慑。为了回应这些定见，立法构造在法令义务中引入行政拘留 [5] 。但这一强化法令义务的来由只能是双罚制的立法结果，不克不及作为立法的法理根据。

　　如上文所述，由于存在顶替义务和挑选性合用双罚制，这类法律不分歧征象会招致存在权利寻租空间，法律历程的履职风险较大。在施行层面，当事人承受惩罚后违法举动灭失并搬家、停产、封闭的，有持续施行双罚制对小我私家零丁惩罚款的，也有思索立法目标而不施行双罚制的，这类法律纷歧也存在必然的履职风险。别的，比年来思索新冠疫情影响，法律时按照优化营商情况、包涵谨慎羁系的请求，制止减轻企业承担，对部门民营企业未施行双罚制，客观上的法律不分歧也带来了履职风险。

　　义务辨别的猜疑。在理论中，个别工商户、小我私家独资企业、合股企业等市场主体和不法人企业主体在违背双罚制条目时，其义务职员自己就是单元违法的义务负担者节能减排科普常识，假如落实双罚中的第二种情况（对单元和义务人别离惩罚款），有违背《行政惩罚法》肯定的“一事不再罚”准绳之嫌，存在诉讼风险。

　　从今朝的情况法律理论来看节能环保项目筹谋，施行双罚制曾经比力遍及，典范案例也很多，但双罚制划定的实际根据不充实 [2] 、合用范畴不敷明白、一案仍是两案的性子不明等成绩仍然搅扰着一般的情况法律者。作为一位情况法律职员，笔者在十余年的事情理论中，见证了情况行政法律中双罚制的从无到有，在施行双罚制过程当中也发生了一些猜疑。本文拟从立法状况、法律猜疑角度停止阐发，安身法律理论提出完美轨制的一些肤见，以期进一步完美情况立法，为情况法律供给法令根据。

　　因而，笔者以为，双罚制的立法根据在实际上其实不成熟，对单元所呈现的情况违法举动，既惩罚单元，又惩罚相干义务人，存在必然的悖论，与《行政惩罚法》建立的“一事不再罚”准绳也有所抵触。而假如将违法举动分为两个，即单元和义务人别离违法，那末义务人在单元违法中的职务举动与小我私家违法中的小我私家举动义务也难以分清。立法根据不敷，也影响了立法条目的威望性，给后续法律带来搅扰。

　　查询拜访取证的猜疑。在关于能明白义务人，但义务职员曾经离任的，和违法举动发作后，有法人变动或股权让渡等调解情况的，能否还要持续追查义务也不明白，即便请求追查，在其不予共同的状况下，生态情况部分作为行政构造，客观上也没有充足的手腕来搜集证据，取证较为艰难。

　　从今朝的情况法律理论来看，施行情况行政惩罚双罚制曾经比力遍及，但法律过程当中仍旧存在许多猜疑和成绩。本文试图阐发这一轨制在情况立法中的相干条目及存在的成绩，指出立法不完美给法律理论带来的风险与成绩，在此根底上提出完美情况立法的倡议节能减排科普常识，慎重立法、限定双罚制合用范畴，同一立法以完成轨制贯穿与地区均衡，细化立法来精确界定双罚制的合用范畴，以期进一步完美情况行政惩罚双罚轨制，为情况法律供给法令根据。

　　因立法轨制差别一存在差别范畴、地区区分看待。好比回绝查抄轨制仅在固体废料与泥土净化立法范畴有双罚制划定，那末一样是回绝法律查抄，在触及固体废料与泥土范畴时就可以够面对双罚，不触及时则单罚，存在挑选性法律的理想；同时存在地区的区分，一样的情况违法举动在上海能够面对双罚，在江苏则没有划定，地区内部也能够存在法律不公允征象。

　　别的，固然《泥土净化防治法》中有对泥土净化义务人大概地盘利用权人施行双罚制的划定，可是理论中碰到当局投资项目（拆迁安设房项目大概大众效劳项目）地盘上呈现泥土情况违法举动时，因为泥土净化义务报酬当局或国企雇员，针对次要卖力人的职务举动与小我私家违法举动怎样辨别义务，法律职员存在猜疑，双罚制的落实也存在艰难。

　　在地域立法方面，能够经由过程地区协同立法等手腕，同一情况行政惩罚双罚制的合用范畴，完成立法公允。最新改正的《中华群众共和国处所各级群众代表大会和处所各级群众当局构造法》第十条第三款划定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的群众代表大会按照地区和谐开展的需求，能够展开协同立法”，明白了协同立法的根据，在地域立法中能够加以思索。在详细的施行层面，也能够经由过程地域同一的行政惩罚裁量基准划定来完成法律公允。

　　檀卷文书的猜疑。今朝关于双罚的案件，算一案仍是两案其实不明晰，理论中有下达一个决议书，也有别离下达决议书的状况。假如算一案，存在两个违法主体，一个是单元，一个是义务人，下达文书时辨别工具存在成绩，法条对单元与义务人划定的罚则也纷歧样，且后续复议诉讼时确当事人职位怎样肯定比力紊乱 [9] ；假如算两案，两个案件违法究竟和法令根据分歧，且证据根本为统一份，归档时存在成绩，且假如义务人非企业法定代表人，那末两个惩罚决议别离，企业内部不克不及明白晓得所受的为双罚制，对其他办理职员的威慑不敷，也不敷以阐扬双罚制的立法结果节能环保项目筹谋。

　　对双罚制的小我私家惩罚，立法界定的惩罚职员范畴也纷歧样，大部门是“间接卖力的主管职员和其他义务职员”，在环评和固废范畴划定为“法定代表人、次要卖力人、间接卖力的主管职员和其他义务职员”。间接卖力的主管职员与次要卖力人有反复之嫌，且间接卖力的主管职员与其他义务职员都比力模糊，范畴不敷明白 [7] ，给法律增长了难度。长三角三省一市的情况行政惩罚裁量基准划定中均有“对违法义务职员的裁量尺度”，合用于生态情况法令法例划定的“对间接卖力的主管职员和其他义务职员处以罚款”的情况，可是没有明白能否也合用“对法定代表人、次要卖力人处以罚款”的情况。

　　因取证难度差别存在挑选性合用双罚制。法律中发明两个范围相似的偕行业企业存在同类情况违法举动，好比违背建立项目“三同时”，但此中一个企业不予共同，没法查清义务人，只能单罚法人机构；而对能查清义务人的另外一企业展开双罚，明显存在法律不公征象。这反过来也招致当事人不肯共同查询拜访，不明白见告情况违法举动的详细义务职员，以一成不变、职员活动等来由来敷衍塞责法律职员，进一步加重了法律取证难度。

　　情况立法与情况法律固然是情况法治的差别阶段，但二者是辩证同一的，情况立法为情况法律指明标的目的，情况法律又是积累经历经验完美情况立法的历程。尽能够完整情况立法也能够进步情况法律的操纵性，削减立法在施行中的偏向。因而，从情况行政惩罚双罚制的法律理论来看，这一轨制的立法层面另有很大的完美空间，期望可以逐渐促进立法的完美，增进立法公允、法律公平，促进法治中国建立迈出坚固的程序。

　　别的，部门处所立法中也有一些双罚制划定，次要触及情况效劳机构的故弄玄虚举动，如《江苏省生态情况监测条例》第四十五条第一款节能环保项目筹谋、《浙江省生态情况庇护条例》第六十五条第一款。《上海市情况庇护条例》第九十七条对超标、无证排污、拒不施行限产停产、私自倾倒危废大概躲避羁系排污等举动均划定能够施行双罚。

　　从今朝的情况立法来看，双罚制的划定分两种：一是对单元惩罚款、对义务人处以行政拘留；二是对单元和义务人别离惩罚款。前者在《情况庇护法》第六十三条中明白了四种情况，《水净化防治法》在净化变乱类（第九十四条）中有弥补，但没有跳出《情况庇护法》的划定范畴，以后的《中华群众共和国泥土净化防治法》（以下简称《泥土净化防治法》）和订正的《中华群众共和国固体废料净化情况防治法》（以下简称《固体废料净化情况防治法》）也划定了几种情况。详细条目有《泥土净化防治法》第八十七条、第九十四条第一款第三项、第四项和第二款，《排污答应办理条例》第四十四条，《固体废料净化情况防治法》第一百二十条。后者最早是对违法形成净化变乱划定双罚 [3] ，厥后立法连续增长了对回绝查抄，环评故弄玄虚，建立项目“三同时”，无答应证运营大概未按答应证运营，危废、泥土查询拜访或评价故弄玄虚等举动双罚的划定，本文次要会商这类双罚制状况。详细条目有《水净化防治法》第九十四条第一款，《中华群众共和国大气净化防治法》第一百二十二条第一款，《固体废料净化情况防治法》第一百零三条、第一百零八条第二款节能减排科普常识、第一百一十四条、第一百一十八条节能环保项目筹谋，《泥土净化防治法》第九十条第一款和第二款、第九十一条、第九十三条、第九十四条，《中华群众共和国核宁静法》第七十九条、第八十二条、第八十三条、第八十四条、第八十七条，《中华群众共和国长江庇护法》第八十八条、第八十九条、第九十条，《中华群众共和国黄河庇护法》第一百零九条，《中华群众共和国陆地情况庇护法》第九十条第一款，《中华群众共和国情况影响评价法》第三十二条第一款，《建立项目情况庇护办理条例》第二十三条第一款。

　　同时按照法律理论和司法判例，情况立法上该当细化双罚制主体的破例情况，好比对个别工商户、小我私家独资企业、合股企业等不法人主体，按照《行政惩罚法》“一事不再罚”准绳将其作为破例情况间接划定，对天然人独资企业及大部门民营企业也应加以思索。如学者提出的：行政罚款双罚制应重点合用于国有企业法人，慎重合用于公营企业法人，普通分歧用于不法人构造 [1] 。

　　前文说起情况立法轨制在差别地域的差别一，带来法律的不分歧，存在法律不公与履职风险。因而，在立法层面，倡议经由过程订正法令，在各部单行的情况净化防治法中同一划定双罚制合用的范畴范畴，好比回绝查抄、第三方效劳机构故弄玄虚等方面，如许统一轨制在水、气、声、固废、泥土、辐射等多个范畴合用一样的罚则，能够给情况法律指明标的目的，同一法律标准。

　　因违法主体界定不明晰存在顶替义务征象。由于立法对违法举动间接卖力的主管职员范畴界定不敷明白，法律理论中对个案常以现场卖力的企业下层办理职员作为义务职员来顶替义务，较难追查到一些放纵大概教唆违法的企业高层办理职员。

　　施行层面的猜疑。在理论中，在被生态情况主管部分发明违法后，当事人有筹办搬家、停产、封闭等情况的，违法举动灭失，这类状况下对单元施行惩罚，曾经到达了震慑违法举动的目标，后续能否对小我私家施行双罚存在争议。按照立法来由，双罚制的引入是为了补偿单罚制的不敷，但针对在单罚制曾经完成行政法律目的的状况下，能否有须要施行双罚制，法律职员存在猜疑，究竟结果惩罚不是法律的目标，只是一种手腕。

　　由于法律中存在上文所述的各种猜疑，客观上在双罚制的情况法律理论中呈现了挑选性法律的状况，法律不公允征象比力凸起。次要表如今以下三个方面：

　　从生态情况立法范畴来看，21世纪初开端引入“双罚制”观点，最后次要是在情况净化变乱范畴，2008年订正的《中华群众共和国水净化防治法》（以下简称《水净化防治法》）第八十三条第一款明白划定：“企业奇迹单元违背本法划定，形成水净化变乱的，由县级以上群众当局情况庇护主管部分按照本条第二款的划定处以罚款，责令限日采纳管理步伐，消弭净化；不按请求采纳管理步伐大概不具有管理才能的，由情况庇护主管部分指定有管理才能的单元代为管理，所需用度由违法者负担；对形成严重大概特洪水净化变乱的，能够报经有核准权的群众当局核准，责令封闭；对间接卖力的主管职员和其他间接义务职员能够处上一年度从本单元获得的支出百分之五十以下的罚款。”2015年1月开端施行的新订正的《中华群众共和国情况庇护法》（以下简称《情况庇护法》）对情况行政惩罚双罚制有了明晰的划定（对单元罚款、对义务人行政拘留等）。厥后情况立法中触及双罚制的条目愈来愈多，好比建立项目、伤害废料等违法范畴今朝均有双罚制的条目，处所立法对监测机构违法也有一些双罚划定 1。

　　2021年施行的《行政惩罚法》终极删除订正过程当中草案曾划定的双罚制条目，意味着在我国行政惩罚立法系统中，双罚制仍然是一个破例划定，不是立法准绳。因而，在情况立法中需求慎重订定双罚制条目。